中国区域发展出现了两极化趋势：一方面，超大特大城市规模过度膨胀；另一方面，部分中小城市，尤其小城市、小城镇出现萎缩。下一步应规划建设多圈层结构的都市圈，形成多中心并存、多组团分工协作的格局
文/《财经》记者张寒
编辑/王延春
超大特大中心城市可持续发展，是中国区域经济发展进程中的重要话题。最具争议性的莫过于个别超大特大城市走过的“摊大饼”式发展路径，以及对周边中小城市的“虹吸”效应。然而，现阶段中国超大特大中心城市发展思路正悄然转变。以北京为例，过去几年，副中心通州和雄安新区相继成为首都发展的“两翼”。随着“一核”辐射、“两翼”齐飞新思路的演进，北京城市发展路径正在发生重大调整。
“超大特大城市是区域经济综合体，它所面临的发展和治理要求是多元的，要构建一个综合的治理系统，必须建立高水平的产业经济。超大特大城市要建立高水平的产业体系，离不开高水平的前瞻性规划。”在2023年9月28日举行的中国城市百人论坛秋季论坛上，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部部长侯永志表示。
多位参会专家分析，在可持续发展进程中，超大和特大城市必须高度重视人口和社会可持续发展，做到以人民为中心，这里的人民包括户籍人口和非户籍流动人口。超大和特大城市要将社会公平、社会融合、和谐生活放在更加重要的位置。
根据中国第七次人口普查数据，眼下中国超大城市有七个，分别是上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津，此外还有武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连一共14个特大城市。中国常住人口最多的城市是上海市，将近2500万人。
特大城市怎样建立高水平产业体系？
超大特大城市实现可持续发展，离不开良好的公共服务体系和基础设施建设。
侯永志分析，中国相关城市与纽约、东京等世界顶级城市之间的差距，不仅在于人均GDP，更重要的是城市基础设施等差距，比如防洪标准、排污管廊等。要缩小这些差距，需要良好的财政收入作为支撑。因此，做强超大特大城市的经济实力，必须建立高水平的产业体系。
侯永志认为，超大特大城市要建立高水平的产业体系，离不开前瞻性的规划。
首先，规划要与国家战略安排相契合，服务国家构建新发展格局的要求，新发展格局最本质的要求是实现高水平的自立自强，因此，各地在思考产业发展定位时，需要考虑至少三个方面：一是在国家产业链、供应链实现自主安全可控中，每个超大城市、特大城市能发挥什么样的作用；二是超大、特大城市要在国内产业分工体系中到底扮演什么样的角色，城市产业体系和国家所要求的产业体系之间怎么融合、衔接；三是考虑中国在全球产业分工体系中的地位，怎样对全球产业链、供应链有足够的影响力。
其次，要坚持系统观念。确保战略目标和政策工具的一致性。超大特大城市本身是巨系统，而这个巨系统由一系列小的系统组成，每个小系统又分成一个个更小的系统。要坚持系统观念，比如经济和社会治理、社会结构、社会包容度之间的关系。超大特大城市的规划和布局要有前瞻性，并需要有应急预案。
再次，谋划要深入到产业链、价值链内部观察。精准确定产业发展的方向和重点。比如芯片生产过程的工艺复杂，链条很长。必须深入到其中，把产业发展规划做细，如果只是提出一个大方向，很难把它落实。
最后，更好地发挥政府作用。一方面，发挥市场在资源配置中的决定性作用，另一方面，需要发挥好政府的作用，比如规划制定和实施、资源动员作用。现在中国想突破技术“卡脖子”的环节，就要发挥市场经济条件下的举国体制。此外，政府公共服务内容和水平也要不断提高，包括环境治理等问题，政府推动才能有效解决。
根据中国社会科学院农村发展研究所所长魏后凯的研究，2035年，中国超大城市在现有扩张的基础上将会继续增加，预计到2035年，超大城市数量将达到12个，比“七普”数据增加五个。
魏后凯认为，未来，中国还要建设34个高品质的国家级都市圈，在此过程中，一是要严格控制县改区；二是要推进中心区功能和产业的扩散；三是要大力发展现代城郊经济。
所谓现代城郊经济，其特色应该是高度融合、高度一体化、都市型的城郊产业，是新型的集体经济。下一步，应该促进城郊经济协调发展，促进大都市圈共同发展。魏后凯提出，发展现代城郊经济有三个着力点：一要做好产业选择，发挥能人效应；二要做好政府的规划引导和扶持；三要构建多层次、多领域、多省市的发展共同体。
市民化与城镇化如何同步
国家统计局数据显示，中国共有21个特大超大城市，常住人口2.9亿，约占全国人口比例的20.7%。目前，这些城市占据的国土面积16.9万平方公里，约占全国市辖区面积的7.5%。地区GDP总量为33.6万亿元，约占全国经济总量的33.1%。
分析“七普”和“六普”的数据之差，可以发现过去十年间21个城市人口规模的变化。概言之，21个超大特大城市是中国人口流入重要的集聚点。21个城市中，有20个城市实现了人口增长，只有哈尔滨常住人口出现下降。
中国科学院区域可持续发展分析与模拟重点实验室副主任、研究员陈明星研究发现，从中国从“五普”到“六普”（2000年-2010年），再从“六普”到“七普”（2010年-2023年）两个区间，可以看出明显的人口流动变化特点。人口增长较快的地区，主要是两类地区：一是沿海地区及重要发展城市，二是中西部主要以省会城市为主体的大城市。而其他城市人口在两个阶段的变化基本上不大。这在一定程度上反映了城市发展活力和吸引力的巨大差异。
数据显示，2023年全国流动人口规模3.76亿人，约占总人口的26%。21个城市内流动人口的规模大概1亿，占全国流动人口总数的26.7%。不同的城市，像深圳和上海流动人口已经超过1000万，广东、成都、北京、东莞、佛山超过500万。
可见，超大城市人口组成、结构类型有显著的差别，总体特征是流动人口规模比较大。其中，东莞、深圳、佛山等珠三角地区的几个城市流动人口占比均超过50%，这些城市主体人口已经是外来人口。上海、成都、北京、大连、武汉流动人口占比在30%-50%之间，还有部分城市在10%-30%之间。
根据陈明星测算，中国21个超大特大城市的房价收入比在8.2-54.9之间，也就意味着深圳这样的城市，需要花54.9年时间完成资金积累，才能购买一套房子，而像长沙这样的城市，在超大特大城市里属于最宜居的，只需要花8.2年的时间。
陈明星提出，要特别重视超大特大城市社会公平和社会融合，主要是两条途径：一是提高这些城市的基本公共服务供给；二是除了超大特大城市之外，中西部地区还需要培育
